新型基础设施是以新发展理念为引领，以技术创新为驱动，以信息网络为基础，面向高质量发展需要，提供数字转型、智能升级、融合创新等服务的基础设施体系。积极稳妥推进投融资体制改革和机制创新，是新基建的重要内涵。

将地方政府融资平台转型为综合能力强的政府投资公司，是新基建背景下推进高质量发展的必由之路和当务之急。融资平台需要规范发展，应当主动、全面跟各类有比较优势的市场主体合作，而不是简单地把自己转变为市场主体。

融资平台存在的原因

从深层次的城镇化投融资体制层面分析，融资平台存在的原因包括但不限于以下四点。

一是投入产出时间的错配，前期10～15年的集中高强度投资，在未来几十年甚至上百年才逐步回收投资。

二是局部与总体的错配，诸多基础设施项目本身缺乏经营性现金流量，但是有强大的外部支撑，可以支持区域长期综合财力的增长。

三是价值重估的错配，起步期土地等公共资源的价格很低，经过20～30年发展后往往可以增长几十倍，远远超过累积的资金成本。

四是短借长投的错配，往往只能借到3年或5年的贷款，还款却是30年以后的事情。

要解决这些错配，目前还找不到其他合适的主体，只有融资平台才能扛得起来。

国内城市化发展取得重大成效并持续健康发展的地方，融资平台在建设起步期和快速发展期均起到绝对主导作用。

只有牢牢地依托政府信用和公共资源，融资平台才有生存和发展的基础。同样，只有利用好融资平台和长期综合财力这两个轮子，地方政府才能落实长远规划与目标。

国内融资平台的分类

国内形形色色的、数以万计的地方政府融资平台，可以分为四类，差异性很大，不宜简单地全面肯定或否定。

一是综合性平台，如上海城投、杭州城投、武汉城投、重庆渝富等。发达地区的综合性平台已经积累综合优势，融资成本低、项目建设效率高、运营管理能力强。

二是专业性平台，如京投公司、上海城投环境、申通地铁、北京排水集团、重庆水务等，它们是某个特定领域的领先机构。

三是园区性平台，如上海张江高科、上海金桥集团、苏州高新集团等。主要承担经济开发区、高新区、出口加工区、保税区及自贸区等特定发展区域的基础设施融资、建设与运营，招商引资及公共服务职能。

四是空壳型平台。各地普遍存在数量很多、资产规模小、可运作资源少、治理结构不规范、综合能力弱、从未公开发行债券的市级及县（区）级平台。

从数量上看，第四类平台占比很高，是欠发达地区金融意识落后、金融市场运作能力弱、地方政府公共治理能力差等因素的突出体现，其中绝大部分平台可能会被淘汰或撤并。但是，绝对不能简单因为存在数量众多的第四类弱平台，而否定前三类融资平台存在的重要性。

融资平台的全面整合

各地需要借鉴先进城市的经验，整合现有融资平台类国有企业，打造资产规模更大、资产质量更实、资产负债率更低、主营业务板块清晰、主营收入充足、营业利润较好、偿债能力更强、信用资质更优的强政府投资公司。

2017年5月2日，济南市将济南旧城开发投资集团、济南城市建设投资集团合并组建城市投资集团，将济南西城投资开发集团、济南滨河新区建设投资集团合并组建城市建设集团。

2019年9月25日，长沙市将两家AAA级的城市建设投资开发集团、先导投资控股集团合并组建城市发展集团。

2019年9月，县级市仪征市将原建发公司及住建局、水利局等6家主管单位计49家企业，整合成总资产达450多亿元的城市发展投控集团。

各地方政府有必要借鉴济南、长沙、仪征等地经验，由地方党政主要领导亲自牵头、协调和推动，尽快合并整合过度分散的融资平台、国有资产、公共资源和人力资源，聚焦培育一两家综合能力强的政府投资公司，承担新基建重大项目的牵头、组织和兜底责任。

政府投资公司的核心能力

各地全面整合资源新组建的政府投资公司，基于定位和职责，需要着力进行七大能力建设。

一是协调整合公共资源能力。加强与各级政府及相关部门沟通并取得支持，通过政府直接授予、招拍挂等方式，整合土地、政策、规划、存量资产、特许经营权等核心资源，解决公共资源分布散乱、多头管理、效率很低的痼疾，实现区域内现有公共资源的全面整合运作。 

二是重大项目储备策划能力。根据本区域发展规划和公司发展战略，积极培育项目投资机会，提出项目构思、项目定义和边界条件， 全面策划需要实施的重大工程和项目，高质量推进项目前期工作及相关评审与报批，为区域可持续和高质量发展储备重大优质项目。

三是项目全生命周期管理能力。对将要实施的重大工程与项目实行全生命周期的统筹管理，将长期割裂的决策阶段的项目开发与设计、实施阶段的项目投资与建设、运营阶段的运营维护及资产管理进行集成管理，实现建设项目全生命周期优化管理的目标。

四是较低综合成本融资能力。熟悉投融资政策、财政政策、金融监管政策，把握主流金融机构的融资条件和合规风险管控要求，熟悉主要金融产品的利用路径，密切跟踪金融市场的动态变化。根据政策释放的有利信号，利用金融市场不时出现的较好融资机会，及时调整融资策略，组合运用多元化的低成本融资渠道和融资工具。

五是高效主动管理资金能力。综合性政府投资公司同时投资建设的重大项目可能高达数百个，下属各层次子公司可能达到三位数，因此，应当建立资金集中管理制度，建立完善的资金调度机制，实现庞大体系内部的资金高效管理，显著降低公司的资金成本。

六是资产管理与资本运作能力。整合后的政府投资公司，需要对散乱的资产进行归类培育，对价值低估的资产进行价值挖掘，持续提高资产的经营效益和市场价值。灵活运用国企混改、股权转让、资产转让、首发上市（IPO）、资产证券化、房地产投资信托基金（REITs）、并购等方式，做到因地制宜、因时而变、因势而用。 

七是招商引资与外部合作能力。政府投资公司要做到有所为有所不为，通过主动招商引资、广泛联合国内外一流机构高水平实施具体市场化项目。持续提升主动发牌、借势招引、造势成势、联动招商、亲商聚商的能力，构建参与区域经济社会发展的共同体和生态圈。

政府投资公司与PPP模式

PPP模式如果运用适当，通过引进有资源、有能力、有诚意的高水平外来投资者，进而引进先进技术和管理经验，有望实现物有所值理念基础上的效率提升，缓解地方政府的集中投资压力。

由能力强的政府投资公司代表政府接管失败项目，组织专业力量处理历史遗留问题，可以有效提高处置效率，降低政府方实际损失。

另外，发达地区能力强的政府投资公司应当“走出去”服务全国，成为PPP等市场化项目的社会资本和市政公用行业的并购整合主体。它们在本地已经有几十年的经验积累，是国内少有的具有综合能力优势的潜在投资运营商。

首创股份、城投环境这类脱胎于融资平台的市场机构，作为先行者已经取得了较大成功。如果有更多的能力强的政府投资公司的专业子公司走出所在城市，服务于更广阔的地域，将有可能推动PPP模式的行稳致远。

地方政府的支持和管控

政府投资公司集重大项目和公共资源于一身，具有不可替代的系统重要性，其运作的规范性、专业性和有效性，对区域经济社会发展全局特别重要。

地方政府应当借鉴国内外先进经验，为政府投资公司建立规范的法规保障、治理结构、决策机制和管控机制，作为准公共机构纳入预算、审计和监察体系。厚爱严管，既要让公司有发挥积极性、主动干事业的弹性空间，又要确保公司规范运作和管理者健康成长。

政府投资公司要承担重任，需要地方党委和政府主要领导宏观谋划、协调资源和明确支持。地方政府应当按政府投资公司的核心能力要求配能力强的管理团队，构建基于能力素质和经营绩效的、有市场竞争力的薪酬激励机制。

同时，还需要打通政府投资公司与党政部门领导干部交流的机制和通道，建立有吸引力的薪酬激励制度， 确保领导干部队伍有干事业的主动性、积极性， 并能健康成长，将政府投资公司培育成人才高地和领导干部培养基地。

这就要求在日常工作中，各委办局、事业单位、国有企业等单位需要统一思想，找准定位，主动支持和配合政府投资公司发挥主力军作用，形成统一思想、一盘棋运作的局面，确保政府投资公司能强动力、高效率、无摩擦地运行，实现新基建和城镇化伟大事业的高质量发展。

罗桂连，上海国有资本运营研究院投融资研究中心首席专家

郑学旺，张掖交通建设投资有限责任公司融资部副部长